Một số vấn đề lý luận về đấu giá quyền sử dụng đất

1. Khái niệm và đặc điểm của đấu giá quyền sử dụng đất

1.1. Khái niệm

Hoạt động đấu giá tài sản đã được ra đời rất sớm trong lịch sử phát triển xã hội của loài người và ngày càng phổ biến, thường được áp dụng trong nhiều giao dịch về dân sự, kinh tế. Đấu giá là phương thức bán hàng đặc biệt, trong đó món hàng được đưa ra và người tham gia đưa ra các mức giá, và người trả giá cao nhất là người giành quyền mua tài sản. Hiện nay, khái niệm đấu giá được xem xét ở nhiều góc độ khác nhau như:

Theo từ điển tiếng Việt, đấu giá được định nghĩa là: “bán bằng hình thức để cho những người mua lần lượt trả giá, ai trả giá cao nhất thì được mua”^[1]. Tương tự, từ điển Luật học đưa ra định nghĩa “Đấu giá tài sản thông qua trả giá công khai giữa nhiều người muốn mua và người trả giá cao nhất là người được quyền mua tài sản”^[2]. Tuy nhiên khái niệm đấu giá này chỉ áp dụng với hình thức trả giá lên.

Về mặt kinh tế, từ điển kinh tế học hiện đại định nghĩa “Đấu giá là một thị trường trong đó người mua tiềm tàng đặt cho giá hàng hóa chứ không phải đơn thuần trả theo giá người bán, thị trường đấu giá là thị trường có tổ chức, tại đó giá cả được điều chỉnh liên tục theo biến đổi của cung và cầu”. ^[3]

Ngoài ra, xét từ góc độ pháp lý, đấu giá tài sản được quy định rõ trong hệ thống pháp luật quốc gia. Ở Việt Nam, đấu giá tài sản phát triển thực sự khi đất nước chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Lúc này, đấu giá có thể được hiểu là “việc bán công khai một tài sản cho người trả giá cao nhất”. Khái niệm đấu giá được quy định trong Luật Đấu giá tài sản là: “hình thức bán tài sản có từ hai người trở lên tham gia đấu giá theo nguyên tắc, trình tự thủ tục được quy định tại Luật này”[4]. Hoạt động này chịu sự điều chỉnh của pháp luật dân sự, thương mại và các quy định pháp lý liên quan, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của các bên trong quan hệ đấu giá.^[5].

Xuất phát từ quan điểm “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”^[6]. Ở Việt Nam, sau khi Hiến pháp năm 1980 ra đời với quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân ^[7] và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai. Nhà nước đã thực hiện quyền định đoạt đất đai thông qua việc “quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ, cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do NSDĐ tạo ra”^[8]. Do đó QSDĐ được xem là những quyền năng của NSDĐ được pháp luật quy định, nó là một quyền tài sản – có thể trị giá bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự.

Trong khi đấu giá tài sản nói chung đã tồn tại lâu dài trong lịch sử xã hội loài người, thì đấu giá QSDĐ chỉ xuất hiện khi Nhà nước thừa nhận QSDĐ là một loại tài sản và cho phép mua bán nó trên thị trường BĐS với tư cách là một loại hàng hóa đặc biệt. Theo BLDS năm 2015, QSDĐ được xác định là một loại tài sản ^[9]có giá trị bằng tiền, là đối tượng có thể giao dịch trong các giao dịch dân sự, và có thể chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, góp vốn,.. theo quy định pháp luật. Bên cạnh đó, điểm c khoản 1 Điều 4 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 quy định rõ: “Tài sản mà pháp luật quy định phải bán thông qua đấu giá bao gồm QSDĐ theo quy định pháp luật về đất đai”. Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 cũng nêu rõ “QSDĐ là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt nhưng không phải là QSH”. Như vậy đấu giá QSDĐ thực chất cũng là đấu giá tài sản. Tuy nhiên do tính chất đặc biệt của QSDĐ, đất là tài sản phát sinh từ đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu nên có thể đấu giá quyền sử dụng, quyền khai thác mà không thể mua bán đất đai.
Về bản chất, đấu giá QSDĐ là hình thức MBTS đặc biệt, được tổ chức công khai^[10]. Đối tượng của giao dịch được đem ra mua – bán ở đây là QSDĐ. Chủ thể tham gia quan hệ này gồm bên bán là cá nhân, tổ chức có QSDĐ hoặc CQNN có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và bên mua là cá nhân, tổ chức có nhu cầu sử dụng đất để phục vụ nhu cầu sinh hoạt hằng ngày hoặc sản xuất kinh doanh. Trong giao dịch này, những người tham gia mua QSDĐ phải cạnh tranh với nhau về giá một cách công khai bắt đầu từ giá khởi điểm do bên bán đề xuất với phương thức trả giá lên. Người trúng đấu giá là người trả giá mua QSDĐ cao nhất.
Mặc dù pháp luật nước ta ghi nhận việc đấu giá QSDĐ, nhưng hiện nay chưa có bất kỳ một văn bản QPPL nào định nghĩa rõ ràng khái niệm đấu giá QSDĐ. Dựa trên các phân tích trên, có thể hiểu đấu giá QSDĐ để giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất như sau: Đấu giá QSDĐ là hình thức mà Nhà nước giao QSDĐ hoặc cho thuê đất cho tổ chức, cá nhân thông qua việc tổ chức đấu giá công khai. Trong đó, Nhà nước thực hiện việc giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Việc đấu giá được thực hiện theo nguyên tắc, trình tự và thủ tục do pháp luật quy định.

1.2. Đặc điểm

Thứ nhất, đối tượng đấu giá QSDĐ là tài sản đặc biệt. Đối tượng đấu giá – QSDĐ là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt. QSDĐ ở Việt Nam là tài sản được quản lý theo chế độ sở hữu toàn dân, với Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Vì vậy, mặc dù QSDĐ có giá trị kinh tế, nó không đồng nghĩa với QSH đất. Điều này phản ánh rõ trong quan điểm pháp lý của Việt Nam, khi QSDĐ chỉ là một trong ba quyền năng của QSH tài sản. Do tính chất đặc thù của đất đai, đặc trưng của chế độ sở hữu toàn dân, việc đấu giá QSDĐ có những đặc điểm riêng biệt so với các hình thức đấu giá khác, chẳng hạn như không chuyển nhượng QSH đất mà chỉ chuyển nhượng QSDĐ. ^[11]

Thứ hai, đấu giá QSDĐ là giao dịch công khai và minh bạch. Đấu giá QSDĐ là một giao dịch công khai, nơi nhiều người cùng tham gia đấu giá để đưa ra mức giá cao nhất. Đây là hình thức khác biệt so với các hình thức chuyển nhượng QSDĐ thông thường, nơi các bên thường thỏa thuận về giá trực tiếp. Việc tổ chức đấu giá công khai nhằm bảo vệ lợi ích các bên và đảm bảo giá trị tài sản được phản ánh chính xác, đồng thời giảm thiểu xung đột giữa các bên tham gia.

Thứ ba, đấu giá QSDĐ là một hoạt động mang tính chất dân sự - thương mại, và hành chính. Cụ thể:

Về mặt dân sự: Đấu giá QSDĐ là hoạt động thuộc lĩnh vực dân sự, trong đó các cá nhân hoặc tổ chức tham gia đấu giá QSDĐ phải tuân thủ các quy định pháp luật dân sự. Các bên tham gia đấu giá (bao gồm tổ chức, cá nhân và cơ quan nhà nước) thực hiện giao dịch hợp đồng xác định rõ quyền và nghĩa vụ của các bên. Mối quan hệ này mang tính chất hợp đồng dân sự, với các điều kiện như giá trị đấu giá, quyền và nghĩa vụ của các bên trong suốt quá trình thực hiện hợp đồng.

Về mặt thương mại: Yếu tố thương mại trong đấu giá QSDĐ thể hiện rõ ràng khi các cá nhân, tổ chức tham gia đấu giá nhằm mục đích kinh doanh phát triển dự án hoặc đầu tư. Thông qua việc đấu giá, các bên không chỉ đơn thuần nhận QSDĐ mà còn mong muốn đạt được lợi nhuận từ việc sử dụng đất, xây dựng công trình hoặc phát triển các dự án. Đặc biệt, khi các doanh nghiệp hoặc NĐT tham gia đấu giá, mục tiêu của họ thường là khai thác, phát triển kinh tế từ mảnh đất đã giành được QSDĐ. Do đó, đấu giá QSDĐ mang tính chất thương mại cao, thúc đẩy sự phát triển kinh tế và tạo giá trị gia tăng trong việc sử dụng đất đai.Như vậy, Nhà nước đã thừa nhận việc đưa QSDĐ vào tham gia giao dịch và làm cho QSDĐ trở thành một hàng hóa đặc biệt, có giá trị “nhà nước đã tiền tệ hóa QSDĐ, làm cho QSDĐ từ không có giá trở thành có giá”^[12].

Về mặt hành chính: Bên cạnh tính dân sự và thương mại, đấu giá QSDĐ còn mang tính chất hành chính, vì hoạt động này phải tuân thủ các quy định của Nhà nước về quản lý đất đai, bao gồm các thủ tục đấu giá, các điều kiện giao đất, cho thuê đất và quyền lợi của Nhà nước trong việc sử dụng tài nguyên đất đai. Chính quyền địa phương hoặc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức và giám sát quá trình đấu giá, đảm bảo tính công khai, minh bạch và công bằng trong việc phân bổ QSDĐ.

Tóm lại, đấu giá QSDĐ là một hoạt động có sự kết hợp giữa ba yếu tố: dân sự, thương mại và hành chính. Trong đó, yếu tố thương mại đặc biệt nổi bật khi các bên tham gia đấu giá không chỉ đơn thuần thực hiện giao dịch mà còn hướng đến mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận từ việc sử dụng đất để phát triển các dự án kinh tế.

Thứ tư, Nhà nước tham gia với tư cách là một chủ thể trực tiếp trong quan hệ đấu giá QSDĐ. Trong đấu giá QSDĐ, Nhà nước không chỉ đóng vai trò là người quản lý, mà còn trực tiếp tham gia quyết định, xét mức giá khởi điểm, bước giá, xác nhận kết quả bán đấu giá, thu tiền theo kết quả bán đấu giá và sử dụng số tiền thu được theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Điều này khác biệt hoàn toàn với việc chuyển nhượng QSDĐ thông qua thỏa thuận các bên, nơi Nhà nước chỉ đóng vai trò quy định các thủ tục và công nhận giao dịch mà không tham gia trực tiếp.

Thứ năm, đấu giá QSDĐ phải tuân thủ nguyên tắc, trình tự, thủ tục chặt chẽ theo quy định pháp luật. Để đảm bảo giá trị và tính minh bạch của QSDĐ, việc đấu giá phải tuân thủ các thủ tục theo luật định nhằm: công khai thông tin, thu hút người tham gia, và tổ chức đấu giá trong một thời gian, địa điểm cụ thể. Việc định giá đất cũng tuân theo các quy định về tổ chức định giá chuyên nghiệp và kết quả định giá sẽ được CQNN phê duyệt.

Thứ sáu, đấu giá QSDĐ được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật phức tạp. Đấu giá QSDĐ được điều chỉnh bởi một hệ thống pháp luật phức tạp vì liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau. Trước hết, Luật Đất đai quy định rõ về việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất, nguyên tắc, đối tượng, các trường hợp đấu giá,…Tiếp theo, Bộ luật Dân sự điều chỉnh các hợp đồng giữa Nhà nước và các bên tham gia đấu giá, với các quyền và nghĩa vụ rõ ràng. Luật Đấu giá tài sản xác định quy trình tổ chức đấu giá, đảm bảo tính công khai và minh bạch. Ngoài ra, các nghĩa vụ tài chính, thuế liên quan đến giao dịch đất đai cũng phải tuân theo Luật Thuế và các quy định tài chính. Hệ thống này yêu cầu sự phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước và đòi hỏi các thủ tục pháp lý chặt chẽ, tạo nên sự phức tạp trong việc tổ chức và thực hiện đấu giá QSDĐ.
2.  Vai trò đấu giá quyền sử dụng đất

Đất đai là một loại tài sản và tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng của mọi quốc gia trên thế giới vì vậy tất cả quốc gia đều có những chính sách để khai thác hiệu quả, bền vững loại tài sản này. Đấu giá QSDĐ được coi là hình thức tối ưu nguồn thu ngân sách từ đất đai của Nhà nước. Thông qua đấu giá khuyến khích xã hội hóa về giá trị QSDĐ mà không làm thay đổi bản chất đất đai là tài sản toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu^[13]. Quan hệ đấu giá QSDĐ có vai trò vô cùng quan trọng thể hiện trên những phương diện chủ yếu sau:

Thứ nhất, đấu giá QSDĐ tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước, từ đó tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển kinh tế.

Đấu giá QSDĐ đóng vai trò quan trọng trong việc tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước, từ đó cung cấp vốn cho đầu tư cơ sở hạ tầng và thúc đẩy phát triển kinh tế. Ngân sách nhà nước là yếu tố then chốt trong việc duy trì và phát triển các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước cũng như từng địa phương. Trước đây, việc giao đất và cho thuê đất theo cơ chế bao cấp, mang tính “xin – cho”, cùng với công tác quản lý đất đai thiếu chặt chẽ, đã gây thất thoát nguồn thu đáng kể từ đất đai. Một trong những nguyên nhân chính là việc định giá đất thấp hơn giá trị thực tế, tạo điều kiện cho tình trạng đầu cơ đất đai phát triển, đẩy giá chuyển nhượng đất lên cao, làm ngân sách nhà nước bị thiệt hại nghiêm trọng. Tuy nhiên, khi QSDĐ được xem như một loại hàng hóa và đưa vào cơ chế đấu giá công khai, minh bạch, giá trị thực của đất đai đã được phản ánh đúng hơn. Điều này không chỉ giúp Nhà nước tối ưu hóa nguồn thu từ đất mà còn đảm bảo tính công bằng trong tiếp cận đất đai giữa các nhà đầu tư. Nguồn thu từ đấu giá đất đã trở thành một phần quan trọng trong ngân sách địa phương, tạo điều kiện để đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật, xây dựng các công trình giao thông, bệnh viện, trường học, cũng như các dự án phục vụ lợi ích công cộng. Qua đó, đấu giá QSDĐ không chỉ giúp tăng cường nguồn lực tài chính cho Nhà nước mà còn góp phần cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của người dân, thúc đẩy sự phát triển bền vững của nền kinh tế.

Thứ hai, đấu giá QSDĐ giúp lựa chọn những NĐT có tiềm năng.

Cơ chế đấu giá QSDĐ không chỉ giúp Nhà nước tạo nguồn thu cho ngân sách mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc lựa chọn những NĐT có năng lực tài chính và khả năng thực hiện dự án. Việc tham gia đấu giá đòi hỏi NĐT phải có đủ tiềm lực tài chính để đặt cọc, thanh toán và triển khai dự án theo đúng cam kết, từ đó giúp loại bỏ những doanh nghiệp yếu kém hoặc tham gia đấu giá chỉ với mục đích đầu cơ. Đấu giá QSDĐ cũng tạo ra một sân chơi công bằng, minh bạch giữa các doanh nghiệp trong và ngoài nước, hạn chế tình trạng “quan hệ thân hữu” và đảm bảo sự cạnh tranh lành mạnh. Ngoài ra, cơ chế này còn góp phần giảm thiểu tình trạng “dự án treo” – một vấn đề lớn trong quản lý đất đai khi nhiều dự án bị bỏ hoang do doanh nghiệp không có khả năng triển khai. Việc sàng lọc kỹ lưỡng các NĐT ngay từ khâu đấu giá giúp đảm bảo rằng đất đai được sử dụng đúng mục đích, tạo ra giá trị kinh tế và xã hội thực sự. Đồng thời, Nhà nước có thể kiểm soát tốt hơn tiến độ thực hiện dự án thông qua các quy định về ký quỹ, chế tài đối với những NĐT không tuân thủ cam kết. Như vậy, đấu giá QSDĐ không chỉ giúp tối ưu hóa việc sử dụng đất mà còn bảo vệ lợi ích của Nhà nước và cộng đồng, thúc đẩy sự phát triển bền vững của thị trường bất động sản.

Thứ ba, đấu giá QSDĐ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về đất đai, tạo lập sự ổn định, sự minh bạch, công bằng xã hội trong hoạt động giao đất, cho thuê đất, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của NSDĐ.

Trước đây, khi hình thức đấu giá QSDĐ để Nhà nước giao đất, cho thuê đất chưa xuất hiện, hoạt động giao đất, cho thuê đất của Nhà nước cho các tổ chức, cá nhân sử dụng chủ yếu mang tính hiện vật, bao cấp theo cơ chế “xin- cho”, đã tạo điều kiện cho việc bùng phát nghiêm trọng trên diện rộng tình trạng tham nhũng trong quản lý và sử dụng đất đai nước ta ảnh hưởng đến quyền lợi của NSDĐ mà còn gây mất ổn định trong hoạt động giao đất, cho thuê đất. Tuy nhiên, khi áp dụng đấu giá QSDĐ, quy trình trở nên công khai, minh bạch, tiết kiệm thời gian và chi phí quản lý. Các chủ thể tham gia đấu giá phải cạnh tranh một cách công bằng, tạo cơ hội cho người dân và doanh nghiệp có cơ hội tiếp cận đất đai với mức giá hợp lý. Điều này giúp giảm thiểu tình trạng “chạy dự án” và cải thiện tính minh bạch trong việc giao đất.

Thứ tư, đấu giá QSDĐ là một trong những căn cứ để Nhà nước xác định đúng giá trị QSDĐ sát với giá thị trường, tạo ra mặt bằng giá cả và là cơ sở cho sự phát triển thị trường QSDĐ, thị trường BĐS.

Giá đất luôn được cho là vấn đề nhạy cảm trong hệ thống đất đai do Nhà nước quản lý. Thực trạng, bảng giá đất do Nhà nước định giá vẫn còn khoảng cách rất lớn so với giá đất thực tế tại thị trường. Việc định giá đất gặp khó khăn, tạo ra tình trạng “hai giá”, gây thất thu ngân sách và thiệt hại cho NSDĐ. Do đó, việc căn cứ vào giá trúng đấu giá QSDĐ thường sát với giá thị trường tại thời điểm đấu giá, là cơ sở quan trọng để CQNN nghiên cứu, sử dụng trong việc quy định giá khởi điểm cho thửa đất đưa ra đấu giá trong thời gian tiếp theo đối với những khu vực có điều kiện tương tự; làm cơ sở cho việc điều chỉnh giá đất cho những năm tiếp theo.

Việc thực hiện nghiêm minh pháp luật về đấu giá QSDĐ sẽ góp phần tạo giá thị trường BĐS công khai, minh bạch, góp phần giải quyết bài toán về giá đất sát với giá thị trường, hạn chế được tối đa tình trạng “bong bóng bất động sản” bấy lâu nay. Người mua được tiếp cận thông tin để đánh đúng giá trị hàng hóa mà mình muốn sở hữu.

Từ những phân tích trên, có thể thấy đấu giá QSDĐ đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc khai thác hiệu quả tài nguyên đất đai, đồng thời thúc đẩy phát triển KT-XH. Tuy nhiên, để đảm bảo tính minh bạch và công bằng trong hoạt động đấu giá, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách, tăng cường giám sát và kiểm tra, khắc phục những tồn tại, bất cập trong thực tiễn đấu giá QSDĐ hiện nay.

Nguyễn Thị Phương Thảo - Công ty Luật TNHH H&M